संसद की संरचना और कार्य

परिचय

संसद भारत संघ की सर्वोच्च विधायी संस्था है, और यह ठीक-ठीक समझना कि यह किस प्रकार गठित होती है — किस सदन में कौन बैठता है, प्रत्येक सदन कैसे भरा जाता है, और हर सदस्य कितने समय तक सेवा करता है — RAS/RPSC प्रारंभिक परीक्षा में भारतीय राजव्यवस्था के सबसे अधिक पूछे जाने वाले भागों में से एक है। यह गाइड विशेष रूप से संरचना और संघटन पर केंद्रित है: अनुच्छेद 79 में दी गई द्विसदनीय व्यवस्था, लोकसभा का आकार और निर्वाचन पद्धति, राज्यसभा का स्थायी स्वरूप और उसका क्रमिक नवीकरण, तथा इस संरचना से उपजी शक्तियाँ — साझा भी और विशेष भी। (कोई विधेयक दोनों सदनों से वास्तव में कैसे गुजरता है, सत्र-संबंधी प्रक्रिया और गणपूर्ति (कोरम) जैसे प्रक्रियात्मक विषय साथी गाइड "भारतीय संसद" में शामिल हैं; यह गाइड केवल इस बात तक सीमित है कि सदन किससे मिलकर बनते हैं और अपने गठन के आधार पर हर सदन क्या कर सकता है।)

मुख्य अवधारणाएँ

1. द्विसदनीय संसद — अनुच्छेद 79

संविधान का अनुच्छेद 79 कहता है कि संघ की संसद "राष्ट्रपति और दो सदनों से मिलकर बनेगी, जो क्रमशः राज्यसभा (काउंसिल ऑफ स्टेट्स) और लोकसभा (हाउस ऑफ द पीपल) कहलाएँगे।" इस शब्दावली को शब्दशः पढ़ना ज़रूरी है: राष्ट्रपति संसद में कोई औपचारिक अतिरिक्त अंग नहीं, बल्कि संसद का एक अभिन्न घटक है — भले ही राष्ट्रपति किसी भी सदन का सदस्य नहीं होता और किसी सदन के भीतर बैठता भी नहीं। संसद की संरचना में राष्ट्रपति की भूमिका विशिष्ट संवैधानिक कार्यों में दिखती है — प्रत्येक सदन का आहवान और सत्रावसान करना, लोकसभा को भंग करना, वर्ष के पहले सत्र की शुरुआत में दोनों सदनों को संयुक्त रूप से संबोधित करना, और संसद द्वारा पारित किसी विधेयक के कानून बनने से पहले उस पर अनुमति देना। भारत द्वारा एकसदनीय के बजाय द्विसदनीय संघीय संसद को चुना जाना संविधान के संघीय-सह-संसदीय चरित्र को दर्शाता है: लोकसभा भारत की जनसंख्या का सीधा प्रतिनिधित्व करती है, जबकि राज्यसभा राजनीतिक इकाइयों के रूप में राज्यों का प्रतिनिधित्व करती है, साथ ही एक छोटा मनोनीत तत्व भी होता है जो विशेषज्ञता को विधायी प्रक्रिया में लाने के लिए है।

2. लोकसभा — प्रत्यक्ष रूप से निर्वाचित सदन

लोकसभा, या हाउस ऑफ द पीपल, राज्यों के भौगोलिक निर्वाचन क्षेत्रों से जनता द्वारा सीधे निर्वाचित प्रतिनिधियों से मिलकर बनती है, साथ ही केंद्रशासित प्रदेशों के प्रतिनिधि भी शामिल होते हैं जिन्हें संसद द्वारा कानून के अनुसार निर्धारित तरीके से चुना जाता है। जैसा मूल रूप से लागू किया गया था, अनुच्छेद 81 ने लोकसभा की अधिकतम संख्या 552 सदस्य तय की थी: राज्यों से अधिकतम 530, केंद्रशासित प्रदेशों से अधिकतम 20, और — हाल तक — यदि राष्ट्रपति की राय में एंग्लो-इंडियन समुदाय को पर्याप्त प्रतिनिधित्व न मिला हो तो राष्ट्रपति द्वारा मनोनीत अधिकतम 2 एंग्लो-इंडियन सदस्य। यह मनोनयन प्रावधान 104वें संविधान संशोधन अधिनियम, 2020 द्वारा हटा दिया गया, जिसने संसद और राज्य विधानसभाओं दोनों के लिए एंग्लो-इंडियन आरक्षण को समाप्त होने दिया; तब से लोकसभा पूरी तरह से प्रत्यक्ष निर्वाचित सदस्यों से बनी है, कोई मनोनीत सीट शेष नहीं है। आज आमतौर पर उद्धृत निर्वाचित संख्या 543 सदस्य है, हालांकि सटीक अधिकतम सीमा और प्रति राज्य आवंटित सीटों की संख्या ऐसे विषय हैं जिन्हें कानून और परिसीमन प्रक्रिया द्वारा संशोधित किया जा सकता है, इसलिए विद्यार्थियों को सटीक सीट संख्याओं को अधिकांश संदर्भ सामग्री में प्रयुक्त मानक आंकड़ों के रूप में ही लेना चाहिए, किसी अपरिवर्तनीय स्थिरांक के रूप में नहीं। जब तक राष्ट्रपति द्वारा (सामान्यतः मंत्रिपरिषद की सलाह पर) पहले ही भंग न कर दी जाए, लोकसभा का कार्यकाल अपनी पहली बैठक से पाँच वर्ष का होता है; आपातकाल की उद्घोषणा के दौरान संसद कानून द्वारा इस अवधि को बढ़ा सकती है, लेकिन एक बार में एक वर्ष से अधिक नहीं, और आपातकाल समाप्त होने के बाद छह माह से अधिक नहीं। सदस्य चुने जाने के लिए व्यक्ति का भारत का नागरिक होना, कम से कम 25 वर्ष की आयु का होना, तथा संसद द्वारा कानून (वर्तमान में जन प्रतिनिधित्व अधिनियम, 1951) के तहत निर्धारित अन्य योग्यताएँ पूरी करना आवश्यक है।

3. राज्यसभा — स्थायी, अप्रत्यक्ष रूप से निर्वाचित सदन

राज्यसभा, या काउंसिल ऑफ स्टेट्स, एक स्थायी निकाय है — लोकसभा के विपरीत यह कभी पूर्ण रूप से भंग नहीं होती। अनुच्छेद 80 इसकी अधिकतम संख्या 250 सदस्य तय करता है: राज्यों और केंद्रशासित प्रदेशों के अधिकतम 238 प्रतिनिधि, जो अप्रत्यक्ष रूप से निर्वाचित होते हैं, साथ ही साहित्य, विज्ञान, कला और समाज-सेवा में विशेष ज्ञान या व्यावहारिक अनुभव रखने वाले 12 सदस्य जिन्हें राष्ट्रपति मनोनीत करता है। आज आमतौर पर उद्धृत कार्यशील संख्या 245 है (233 निर्वाचित प्लस 12 मनोनीत), क्योंकि हर केंद्रशासित प्रदेश प्रतिनिधि नहीं भेजता; राज्यों/केंद्रशासित प्रदेशों के पुनर्गठन के साथ सटीक वर्तमान संख्या थोड़ी बदल सकती है, इसलिए इन्हें स्थायी रूप से तय की बजाय मानक अनुमानित आंकड़ों के रूप में लें। राज्यों के प्रतिनिधि जनता द्वारा सीधे नहीं, बल्कि प्रत्येक राज्य विधानसभा के निर्वाचित सदस्यों द्वारा, एकल संक्रमणीय मत (सिंगल ट्रांसफरेबल वोट) के माध्यम से आनुपातिक प्रतिनिधित्व प्रणाली का उपयोग करते हुए चुने जाते हैं — एक ऐसी व्यवस्था जो किसी राज्य विधानसभा में विभिन्न दलों को उचित भार देने के लिए बनाई गई है, ताकि साधारण बहुमत सभी सीटें न बटोर ले। सदन के लिए कोई निश्चित कार्यकाल तय करने के बजाय, प्रत्येक सदस्य व्यक्तिगत रूप से छह वर्ष का कार्यकाल पूरा करता है, और सदस्यता क्रमिक, चरणबद्ध ढंग से नवीनीकृत होती रहती है: राज्यसभा के एक-तिहाई सदस्य हर दो वर्ष में सेवानिवृत्त होते हैं — यही सटीक कारण है कि पूरा सदन कभी भंग नहीं होता और राज्यसभा के चुनाव एक साथ नहीं बल्कि खंडों में होते हैं। राज्यसभा सदस्य बनने की न्यूनतम आयु 30 वर्ष है, जो लोकसभा की सीमा से पाँच वर्ष अधिक है, जो इस सदन के पारंपरिक रूप से अधिक अनुभवी, वरिष्ठ प्रतिनिधित्व वाले सदन होने के स्वरूप को दर्शाती है।

4. दोनों सदनों के साझा कार्य

अपने भिन्न गठन के बावजूद, दोनों सदन संसद के अधिकांश मूल कार्य साझा करते हैं। दोनों सामान्य विधायन में भाग लेते हैं — किसी धन विधेयक से इतर विधेयक को राष्ट्रपति की अनुमति के लिए भेजे जाने से पहले लोकसभा और राज्यसभा दोनों द्वारा एक समान रूप में पारित किया जाना आवश्यक है (गतिरोध की स्थिति में अनुच्छेद 108 के तहत संयुक्त बैठक बुलाई जाती है, जहाँ कहीं अधिक संख्या वाली लोकसभा का पलड़ा भारी रहता है)। दोनों सदन सरकार की नीति और व्यय पर विचार-विमर्श व जाँच-पड़ताल करते हैं, मंत्रियों से प्रश्न पूछते हैं, और स्थगन प्रस्ताव, ध्यानाकर्षण प्रस्ताव तथा संकल्प जैसे प्रस्ताव लाकर बहस और खुलासे के माध्यम से कार्यपालिका को जवाबदेह बनाते हैं। दोनों सदनों के पास अनुच्छेद 368 के तहत संविधान संशोधन विधेयक प्रस्तुत करने और पारित करने की समान शक्ति है, उन संशोधनों सहित जिनके लिए अतिरिक्त रूप से कम से कम आधे राज्यों के विधानमंडलों द्वारा अनुसमर्थन आवश्यक होता है। दोनों सदन, राज्यों (और अब दिल्ली व पुदुचेरी) की विधानसभाओं के निर्वाचित सदस्यों के साथ मिलकर, भारत के राष्ट्रपति को चुनने वाले निर्वाचक मंडल में भी भाग लेते हैं — जबकि इसके विपरीत, भारत के उपराष्ट्रपति का चुनाव केवल संसद के दोनों सदनों के सदस्यों की संयुक्त बैठक द्वारा होता है, जिसमें राज्य विधानसभाओं की कोई भूमिका नहीं होती। एक महत्वपूर्ण कार्य केवल लोकसभा के पास है, राज्यसभा के पास कभी नहीं: केवल लोकसभा ही मंत्रिपरिषद के विरुद्ध अविश्वास प्रस्ताव पारित या अस्वीकृत कर सकती है, क्योंकि अनुच्छेद 75(3) के तहत मंत्रिपरिषद सामूहिक रूप से केवल लोकसभा के प्रति उत्तरदायी है, राज्यसभा के प्रति नहीं — जो सरकार लोकसभा का विश्वास खो देती है उसे त्यागपत्र देना ही पड़ता है, चाहे राज्यसभा में उसकी स्थिति कैसी भी हो।

5. राज्यसभा की विशेष संवैधानिक शक्तियाँ

यद्यपि राज्यसभा को अक्सर "कमज़ोर" सदन कहा जाता है क्योंकि अविश्वास प्रस्ताव में उसकी कोई भूमिका नहीं होती और धन विधेयकों पर उसके पास केवल विलंब करने की शक्ति है, फिर भी राज्यसभा के पास दो ऐसी विशेष शक्तियाँ हैं जो लोकसभा के पास नहीं हैं। पहली, अनुच्छेद 249 के तहत, यदि राज्यसभा उपस्थित और मतदान करने वाले सदस्यों के कम से कम दो-तिहाई बहुमत से यह संकल्प पारित करती है कि राज्य सूची के किसी विषय पर राष्ट्रीय हित में संसद द्वारा कानून बनाना आवश्यक या समीचीन है, तो संसद उस विषय पर पूरे भारत या उसके किसी भाग के लिए, संकल्प में निर्दिष्ट अवधि के लिए (एक बार में अधिकतम एक वर्ष, नए संकल्प द्वारा नवीकरणीय) कानून बना सकती है। दूसरी, अनुच्छेद 312 के तहत, केवल राज्यसभा ही, फिर से उपस्थित और मतदान करने वाले सदस्यों के दो-तिहाई बहुमत से, यह संकल्प पारित कर सकती है कि संघ और राज्यों के लिए एक या अधिक नई अखिल भारतीय सेवाएँ बनाना राष्ट्रीय हित में आवश्यक या समीचीन है; ऐसे राज्यसभा संकल्प के बाद ही संसद उस नई सेवा को बनाने के लिए कानून बना सकती है। दोनों शक्तियाँ एक ही अंतर्निहित डिज़ाइन को दर्शाती हैं: चूँकि राज्यसभा राज्यों का इकाइयों के रूप में प्रतिनिधित्व करती है, संविधान उसे — और केवल उसे — ऐसे विषयों में संघ को औपचारिक रूप से हस्तक्षेप के लिए आमंत्रित करने का अधिकार देता है जो अन्यथा केवल राज्यों के अधिकार क्षेत्र में होते, ऐसी कोई समान शक्ति लोकसभा के पास, सामान्य जनता के सदन होने के नाते, नहीं है।

महत्वपूर्ण तथ्य

• अनुच्छेद 79: संघ की संसद राष्ट्रपति, राज्यसभा (काउंसिल ऑफ स्टेट्स) और लोकसभा (हाउस ऑफ द पीपल) से मिलकर बनती है।
• अनुच्छेद 81 (मूल रूप): लोकसभा की अधिकतम संख्या 552 तय — राज्यों से अधिकतम 530, केंद्रशासित प्रदेशों से अधिकतम 20, तथा (पूर्व में) अधिकतम 2 मनोनीत एंग्लो-इंडियन सदस्य।
• 104वें संविधान संशोधन अधिनियम, 2020 ने लोकसभा और राज्य विधानसभाओं में एंग्लो-इंडियन सदस्यों के मनोनयन को समाप्त कर दिया; आज आमतौर पर उद्धृत निर्वाचित संख्या 543 है।
• लोकसभा का कार्यकाल: अपनी पहली बैठक से 5 वर्ष, जब तक पहले भंग न कर दी जाए; आपातकाल की उद्घोषणा के दौरान कानून द्वारा एक बार में अधिकतम 1 वर्ष तक बढ़ाया जा सकता है।
• लोकसभा सदस्य बनने की न्यूनतम आयु: 25 वर्ष। राज्यसभा सदस्य बनने की न्यूनतम आयु: 30 वर्ष।
• अनुच्छेद 80: राज्यसभा की अधिकतम संख्या 250 है — राज्यों/केंद्रशासित प्रदेशों के अधिकतम 238 निर्वाचित प्रतिनिधि तथा राष्ट्रपति द्वारा मनोनीत 12 सदस्य (साहित्य, विज्ञान, कला, समाज-सेवा); आमतौर पर उद्धृत वर्तमान कार्यशील संख्या 245 (233 + 12) है।
• राज्यसभा एक स्थायी निकाय है और कभी भंग नहीं होती; इसके एक-तिहाई सदस्य हर 2 वर्ष में सेवानिवृत्त होते हैं, और प्रत्येक सदस्य का व्यक्तिगत कार्यकाल 6 वर्ष का होता है।
• राज्यसभा में राज्यों के प्रतिनिधि राज्य विधानसभाओं के निर्वाचित सदस्यों द्वारा एकल संक्रमणीय मत के माध्यम से आनुपातिक प्रतिनिधित्व प्रणाली से चुने जाते हैं — प्रत्यक्ष जनमत से नहीं।
• केवल लोकसभा ही मंत्रिपरिषद के विरुद्ध अविश्वास प्रस्ताव ला सकती है और पारित कर सकती है (अनुच्छेद 75(3): सामूहिक उत्तरदायित्व केवल लोकसभा के प्रति)।
• अनुच्छेद 249: राज्यसभा, दो-तिहाई बहुमत के संकल्प द्वारा, संसद को राज्य सूची के किसी विषय पर राष्ट्रीय हित में एक बार में अधिकतम एक वर्ष (नवीकरणीय) के लिए कानून बनाने हेतु अधिकृत कर सकती है।
• अनुच्छेद 312: राज्यसभा, दो-तिहाई बहुमत के संकल्प द्वारा, संसद को संघ व राज्यों के लिए नई अखिल भारतीय सेवाएँ बनाने हेतु अधिकृत कर सकती है।
• भारत के उपराष्ट्रपति का चुनाव केवल संसद के दोनों सदनों के सदस्यों द्वारा होता है (राज्य विधानसभाओं की कोई भूमिका नहीं); राष्ट्रपति का चुनाव दोनों सदनों तथा राज्यों (व दिल्ली/पुदुचेरी) की विधानसभाओं के निर्वाचित सदस्यों वाले निर्वाचक मंडल द्वारा होता है।

परीक्षा टिप्स

• लोकसभा की संवैधानिक अधिकतम सीमा (मूल रूप से 552, 104वें संशोधन के बाद अब प्रभावी रूप से पूर्णतः निर्वाचित) को आमतौर पर उद्धृत "543" के आंकड़े से भ्रमित न करें — 543 को अधिकांश संदर्भ सामग्री में प्रयुक्त मानक वर्तमान आंकड़े के रूप में लें, न कि किसी अपरिवर्तनीय स्थिरांक के रूप में, क्योंकि परिसीमन व संवैधानिक संशोधन इसे बदल सकते हैं।
• राज्यसभा के लिए भी "अधिकतम 250 / आमतौर पर 245" के अंतर को स्पष्ट रखें — 250 अनुच्छेद 80 के तहत संवैधानिक अधिकतम सीमा है, 245 अक्सर उद्धृत वर्तमान कार्यशील संख्या है।
• आयु-योग्यता की जोड़ी 25 (लोकसभा) और 30 (राज्यसभा) याद रखें — यह एक लोकप्रिय एक-पंक्ति तथ्यात्मक प्रश्न है।
• उत्तर में "अविश्वास प्रस्ताव" को कभी राज्यसभा से न जोड़ें — यह पूर्णतः लोकसभा की शक्ति है, जो सीधे अनुच्छेद 75(3) के सामूहिक-उत्तरदायित्व खंड से जुड़ी है।
• अनुच्छेद 249 (राज्यसभा संकल्प द्वारा राज्य सूची विधायन) को अनुच्छेद 312 (राज्यसभा संकल्प द्वारा अखिल भारतीय सेवाओं का सृजन) से अलग रखें — दोनों को दो-तिहाई राज्यसभा-मात्र संकल्प चाहिए, लेकिन वे दो अलग-अलग बातों को अधिकृत करते हैं।
• राष्ट्रपति बनाम उपराष्ट्रपति चुनाव एक क्लासिक जाल है: राष्ट्रपति के निर्वाचक मंडल में राज्य विधानसभाएँ शामिल हैं; उपराष्ट्रपति का निर्वाचक मंडल केवल संसद है।

सारांश

भारत की संसद अनुच्छेद 79 के तहत राष्ट्रपति, लोकसभा और राज्यसभा से मिलकर बनती है, जिसमें प्रत्येक भाग की भूमिका उसके गठन से ही तय होती है। लोकसभा — जनता द्वारा प्रत्यक्ष रूप से निर्वाचित, पाँच वर्ष के कार्यकाल वाली, अधिकतम 552 (आज आमतौर पर 543) सदस्यों वाली और 104वें संशोधन के बाद पूर्णतः निर्वाचित — सरकार के अस्तित्व पर अंतिम निर्णय रखती है, क्योंकि केवल वही अविश्वास प्रस्ताव पारित कर सकती है। राज्यसभा — राज्य विधानसभाओं द्वारा एकल संक्रमणीय मत से निर्वाचित, 12 मनोनीत सदस्यों सहित, अधिकतम 250 (आज आमतौर पर 245) सदस्यों वाली, स्थायी और हर दो वर्ष में एक-तिहाई सदस्यों के सेवानिवृत्त होने वाली — सरकार गिरा तो नहीं सकती, पर अनुच्छेद 249 और अनुच्छेद 312 के तहत ऐसी विशेष शक्तियाँ रखती है जो लोकसभा के पास नहीं हैं। इन आंकड़ों, आयु-योग्यताओं, कार्यकालों और विशेष शक्तियों को स्पष्ट रूप से अलग-अलग याद रखना ही RAS/RPSC परीक्षा में संसद की संरचना से जुड़े प्रश्नों को हल करने की कुंजी है।