राजस्थान में पंचायती राज व्यवस्था

परिचय

भारत के प्रशासनिक इतिहास में राजस्थान का एक विशिष्ट स्थान है — यह देश का पहला राज्य था जिसने त्रिस्तरीय पंचायती राज व्यवस्था को व्यवहार में लागू किया, वह भी इस संस्था को संवैधानिक दर्जा मिलने से तीन दशक से भी पहले। RAS Prelims के लिए यह अध्याय बहुत बारीकी से पूछा जाता है — किस समिति ने यह व्यवस्था सुझाई, राजस्थान ने इसे कहाँ और कब लागू किया, तीनों स्तरों के नाम क्या हैं, और 73वें संविधान संशोधन अधिनियम, 1992 ने एक राज्य-स्तरीय प्रयोग को पूरे देश के लिए संवैधानिक अनिवार्यता में कैसे बदल दिया — ये सब अक्सर पूछे जाते हैं। इस गाइड में हम बलवंत राय मेहता समिति के मूल "लोकतांत्रिक विकेंद्रीकरण" के खाके से लेकर, 1959 में नागौर में राजस्थान के अग्रणी शुभारंभ, और आज राजस्थान में पंचायती राज संस्थाओं (PRIs) को संचालित करने वाले संवैधानिक दर्जे, आरक्षण नियमों तथा राज्य कानून तक की पूरी यात्रा को समझेंगे।

मुख्य अवधारणाएँ

1. बलवंत राय मेहता समिति (1957) और लोकतांत्रिक विकेंद्रीकरण की सोच

1950 के दशक के मध्य तक सामुदायिक विकास कार्यक्रम (1952 में शुरू) और राष्ट्रीय प्रसार सेवा को इतना अधिक केंद्रीकृत माना जाने लगा था कि गाँव के लोग अपने ही विकास की योजना बनाने में वास्तविक रूप से शामिल नहीं हो पा रहे थे। इसी कमी को दूर करने के लिए राष्ट्रीय विकास परिषद ने जनवरी 1957 में बलवंत राय मेहता की अध्यक्षता में एक अध्ययन दल गठित किया, ताकि इन कार्यक्रमों की समीक्षा कर ग्रामीण विकास को आम जनता के करीब लाने का रास्ता सुझाया जा सके। नवंबर 1957 में अपनी रिपोर्ट सौंपते हुए समिति ने ऊपर-से-नीचे चलने वाले प्रशासन के बजाय निर्वाचित स्थानीय निकायों की त्रिस्तरीय संरचना अपनाने की सिफारिश की, जिसे उसने "लोकतांत्रिक विकेंद्रीकरण" नाम दिया — यानी ग्रामीण विकास की योजना और क्रियान्वयन केवल नौकरशाहों के हाथ में न होकर गाँव, ब्लॉक और जिला स्तर के प्रतिनिधि निकायों के हाथ में होना चाहिए। राष्ट्रीय विकास परिषद ने जनवरी 1958 में इन सिफारिशों को स्वीकार कर लिया और प्रत्येक राज्य को अपनी योजना खुद तैयार कर लागू करने की छूट दे दी।

2. राजस्थान — पहला राज्य, नागौर, 2 अक्टूबर 1959

बलवंत राय मेहता समिति की सिफारिशों पर सबसे पहले अमल करने वाला राज्य राजस्थान बना, जिससे यह पंचायती राज व्यवस्था स्थापित करने वाला भारत का पहला राज्य बन गया। प्रधानमंत्री जवाहरलाल नेहरू ने 2 अक्टूबर 1959 को नागौर जिले में इस व्यवस्था का औपचारिक उद्घाटन किया — यह तिथि जानबूझकर गांधी जयंती के साथ रखी गई थी, ताकि स्थानीय स्वशासन की इन नई संस्थाओं को महात्मा गांधी के ग्राम-स्तरीय "ग्राम स्वराज" के विचार से जोड़ा जा सके। इसी वर्ष के भीतर आंध्र प्रदेश ने भी यह व्यवस्था अपनाई, और 1960 के दशक में अन्य राज्यों ने भी इसे अपनाया, हालाँकि उनकी संरचना और विकेंद्रीकरण की मात्रा अलग-अलग रही। राजस्थान की यही शुरुआती पहल है जिसके कारण इसे अक्सर पंचायती राज का अग्रदूत और प्रयोगस्थल कहा जाता है, वह भी इस अवधारणा को समान संवैधानिक रूप मिलने से बहुत पहले।

3. त्रिस्तरीय संरचना — ग्राम पंचायत, पंचायत समिति, जिला परिषद

राजस्थान में अपनाया गया बलवंत राय मेहता मॉडल निर्वाचित स्थानीय शासन के तीन आपस में जुड़े स्तरों पर टिका है। ग्राम पंचायत किसी गाँव या गाँवों के छोटे समूह के लिए आधार-स्तरीय निकाय है, जिसका नेतृत्व सीधे निर्वाचित सरपंच और वार्ड पंच करते हैं। पंचायत समिति ब्लॉक (या तहसील-समकक्ष) स्तर पर काम करती है, अपने क्षेत्राधिकार की ग्राम पंचायतों के बीच समन्वय स्थापित करती है, और इसका नेतृत्व प्रधान करते हैं; इसकी सामान्य सभा में आमतौर पर सदस्य ग्राम पंचायतों के सरपंच, प्रत्यक्ष रूप से निर्वाचित सदस्य तथा सहयोजित (co-opted) प्रतिनिधि शामिल होते हैं। जिला परिषद सबसे ऊपरी स्तर पर है, प्रत्येक जिले में एक, जिसका नेतृत्व प्रमुख (कभी-कभी जिला प्रमुख भी कहा जाता है) करते हैं, और यह जिले भर के विकास कार्यों की योजना व समन्वय के लिए जिले की पंचायत समितियों के प्रधानों तथा प्रत्यक्ष निर्वाचित सदस्यों को एक साथ लाती है। प्रत्येक स्तर का अपना निर्वाचित अध्यक्ष, अपने निर्धारित कार्य और अपना प्रशासनिक अमला होता है, लेकिन तीनों को गाँव से जिले तक एक जुड़ी हुई कड़ी की तरह काम करना होता है।

4. ग्राम सभा — आधार पर स्थित ग्रामीण सभा

ग्राम पंचायत के भी नीचे ग्राम सभा होती है — यह कोई निर्वाचित निकाय नहीं बल्कि उस पंचायत क्षेत्र की मतदाता सूची में दर्ज हर वयस्क व्यक्ति की एक सामान्य सभा है। पंचायती राज व्यवस्था की प्रत्यक्ष, सहभागी लोकतंत्र वाली पहचान यहीं सबसे स्पष्ट दिखाई देती है — यह समय-समय पर बैठक कर पंचायत के वार्षिक बजट व लेखों पर चर्चा करती है, विकास योजनाओं और कल्याणकारी योजनाओं की लाभार्थी सूचियों को मंजूरी देती है, तथा ग्राम पंचायत को पूरे गाँव के प्रति जवाबदेह बनाती है। 73वें संशोधन ने ग्राम सभा की सटीक शक्तियों को राज्य विधानमंडलों पर छोड़ दिया, इसलिए इसकी भूमिका राज्य-दर-राज्य कुछ भिन्न होती है, लेकिन संरचना के आधार पर इसकी उपस्थिति पूरे भारत में एक स्थिर तथ्य है।

5. 73वाँ संविधान संशोधन अधिनियम, 1992 — PRIs को संवैधानिक दर्जा

राजस्थान की अग्रणी शुरुआत के तीन दशक से भी अधिक समय तक भारत भर में पंचायती राज संस्थाएँ केवल साधारण राज्य कानून के रूप में मौजूद थीं — किसी भी संवैधानिक रोक-टोक के बिना राज्य सरकार इन्हें बदल सकती थी, कमजोर कर सकती थी या भंग भी कर सकती थी, और कई राज्यों में तो वर्षों तक चुनाव तक नहीं कराए गए। 73वें संविधान संशोधन अधिनियम, 1992, जो 24 अप्रैल 1993 को प्रभावी हुआ (यह तिथि अब हर वर्ष राष्ट्रीय पंचायती राज दिवस के रूप में मनाई जाती है), ने PRIs को संवैधानिक मान्यता और सुरक्षा देकर इस स्थिति को मूल रूप से बदल दिया। इसने 20 लाख से अधिक जनसंख्या वाले राज्यों के लिए एक समान त्रिस्तरीय संरचना अनिवार्य की, हर पाँच वर्ष में पंचायत चुनाव कराना आवश्यक किया, सीटों के आरक्षण का प्रावधान किया, तथा इन निकायों की चुनावी और वित्तीय स्वायत्तता की रक्षा के लिए स्वतंत्र राज्य निर्वाचन आयोगों और आवधिक राज्य वित्त आयोगों की स्थापना की। प्रभावी रूप से इस संशोधन ने राजस्थान के दशकों पुराने प्रयोग जैसी संरचना को सुदृढ़ सुरक्षा-उपायों के साथ पूरे संघ के हर राज्य में अनिवार्य बना दिया।

6. भाग IX और ग्यारहवीं अनुसूची — 29 विषय

73वें संशोधन ने संविधान में एक नया भाग IX (अनुच्छेद 243 से 243-O) जोड़ा, जो विशेष रूप से "पंचायतों" से संबंधित है, और अनुच्छेद 243G के तहत ग्यारहवीं अनुसूची जोड़ी, जिसमें 29 ऐसे विषय सूचीबद्ध हैं जिन्हें राज्य विधानमंडल नियोजन और क्रियान्वयन के लिए पंचायतों को सौंप सकते हैं। ये विषय ग्रामीण विकास के रोज़मर्रा के कामकाज को समेटे हुए हैं — कृषि, भूमि सुधार, लघु सिंचाई, पशुपालन, मत्स्य पालन, सामाजिक व कृषि वानिकी, खादी व ग्रामोद्योग, ग्रामीण आवास, पेयजल, सड़कें व ग्रामीण विद्युतीकरण, गरीबी उन्मूलन कार्यक्रम, शिक्षा, स्वास्थ्य व स्वच्छता, परिवार कल्याण, महिला व बाल विकास, अनुसूचित जाति-जनजाति सहित कमजोर वर्गों का कल्याण, सार्वजनिक वितरण प्रणाली, तथा सामुदायिक संपत्तियों का रखरखाव, आदि। अनुच्छेद 243-O न्यायालयों को निर्वाचन क्षेत्रों के परिसीमन या पंचायतों में सीटों के आवंटन से संबंधित मामलों में हस्तक्षेप करने से भी रोकता है, और चुनाव संबंधी विवादों को केवल निर्वाचन याचिका के माध्यम से ही सुनने की अनुमति देता है — ठीक वैसे ही जैसे संसद और राज्य विधानमंडलों के चुनावों के लिए प्रावधान है।

7. पंचायती राज में आरक्षण — महिला, अनुसूचित जाति, अनुसूचित जनजाति व अन्य पिछड़ा वर्ग

संविधान का अनुच्छेद 243D पंचायती राज संस्थाओं में आरक्षण को केवल नीतिगत विकल्प नहीं बल्कि संवैधानिक अनिवार्यता बनाता है। प्रत्येक पंचायत क्षेत्र में अनुसूचित जाति और अनुसूचित जनजाति के लिए उनकी जनसंख्या के अनुपात में सीटें आरक्षित की जाती हैं, और इन आरक्षित सीटों में से महिलाओं के लिए भी एक हिस्सा उप-आरक्षित किया जाता है। संशोधन ने महिलाओं के लिए कुल सीटों — और अध्यक्ष पदों — में से कम-से-कम एक-तिहाई आरक्षण की राष्ट्रीय न्यूनतम सीमा तय की, लेकिन राज्यों को इस न्यूनतम से आगे जाने की छूट भी दी। राजस्थान उन राज्यों में शामिल है जिन्होंने अपने राज्य संशोधन के जरिए महिलाओं के आरक्षण कोटे को संवैधानिक न्यूनतम सीमा से ऊपर बढ़ाया, और इसे सीटों तथा अध्यक्ष पदों दोनों पर लागू किया; 1993 के बाद से भारत के कई राज्य सरकारों ने ऐसा ही कदम उठाया है। संविधान में उल्लिखित वर्गों के अलावा, राजस्थान सहित कई राज्य अपने राज्य कानून के माध्यम से पंचायती राज निकायों में अन्य पिछड़ा वर्ग (OBC) को भी आरक्षण देते हैं, हालाँकि न्यायालयों ने यह स्पष्ट किया है कि सभी आरक्षणों — अनुसूचित जाति, अनुसूचित जनजाति और OBC — का कुल योग किसी भी स्थानीय निकाय में सीटों के पचास प्रतिशत से अधिक नहीं होना चाहिए, जो सर्वोच्च न्यायालय द्वारा आरक्षण पर सामान्य रूप से तय की गई सीमा के अनुरूप ही है।

8. राज्य निर्वाचन आयोग और राज्य वित्त आयोग

दो स्वतंत्र संवैधानिक प्राधिकरण पंचायती राज संस्थाओं की स्वायत्तता को आधार देते हैं। अनुच्छेद 243K के तहत राज्य निर्वाचन आयोग — जिसका नेतृत्व राज्यपाल द्वारा नियुक्त राज्य निर्वाचन आयुक्त करता है — मतदाता सूचियों की तैयारी और पंचायतों के सभी चुनावों के संचालन का पूर्ण अधीक्षण, निर्देशन व नियंत्रण रखता है, जिससे यह प्रक्रिया रोज़मर्रा के राजनीतिक या प्रशासनिक हस्तक्षेप से सुरक्षित रहती है। अनुच्छेद 243I के तहत राज्यपाल हर पाँच वर्ष में एक राज्य वित्त आयोग गठित करते हैं, जो पंचायतों की वित्तीय स्थिति की समीक्षा करता है और यह सिफारिश करता है कि राज्य द्वारा वसूले गए करों, शुल्कों, टोल व फीस को पंचायतों के साथ किस अनुपात में साझा किया जाए या सौंपा जाए, साथ ही राज्य की संचित निधि से दिए जाने वाले अनुदान-सहायता की भी सिफारिश करता है। साथ मिलकर ये दोनों निकाय पंचायती राज संस्थाओं को उस समय की राज्य सरकार से चुनावी और वित्तीय — दोनों तरह की — एक हद तक स्वतंत्रता देने के लिए बनाए गए हैं।

9. राजस्थान पंचायती राज अधिनियम, 1994

जब 73वें संशोधन ने अनुरूप राज्य कानून बनाना अनिवार्य कर दिया, तो राजस्थान ने अपने पहले के पंचायत कानून के स्थान पर राजस्थान पंचायती राज अधिनियम, 1994 लागू किया, जो उसी वर्ष प्रभावी हुआ और आज भी राज्य में ग्राम पंचायतों, पंचायत समितियों तथा जिला परिषदों को संचालित करने वाला मुख्य कानून है। यह अधिनियम, जिसे राजस्थान पंचायती राज नियम, 1996 पूरक रूप से सहारा देते हैं, प्रत्येक स्तर की संरचना, शक्तियाँ, कार्य और वित्त, राज्य निर्वाचन आयोग के समन्वय में पंचायत चुनाव कराने की प्रक्रिया, ग्राम सभा से संबंधित प्रावधान, तथा राज्य में लागू आरक्षण ढांचे को निर्धारित करता है — इस तरह राजस्थान के अग्रणी 1959 के प्रयोग को 1992 के बाद के संवैधानिक ढांचे के साथ पूरी तरह संरेखित करते हुए भी उसी त्रिस्तरीय संरचना को बनाए रखा गया है जिसे राज्य ने दशकों पहले शुरू किया था।

महत्वपूर्ण तथ्य

• राजस्थान पंचायती राज व्यवस्था लागू करने वाला भारत का पहला राज्य था, जिसका उद्घाटन प्रधानमंत्री जवाहरलाल नेहरू ने 2 अक्टूबर 1959 को नागौर जिले में किया, यह बलवंत राय मेहता समिति की सिफारिशों पर आधारित था।
• बलवंत राय मेहता समिति जनवरी 1957 में गठित हुई और नवंबर 1957 में अपनी रिपोर्ट सौंपी, जिसने अपनी त्रिस्तरीय योजना के लिए "लोकतांत्रिक विकेंद्रीकरण" शब्द गढ़ा।
• तीन स्तर हैं — ग्राम पंचायत (गाँव स्तर, अध्यक्ष: सरपंच), पंचायत समिति (ब्लॉक स्तर, अध्यक्ष: प्रधान) और जिला परिषद (जिला स्तर, अध्यक्ष: प्रमुख)।
• 73वाँ संविधान संशोधन अधिनियम, 1992, 24 अप्रैल 1993 को प्रभावी हुआ, जिसे अब राष्ट्रीय पंचायती राज दिवस के रूप में मनाया जाता है, और इसने संविधान में भाग IX (अनुच्छेद 243–243O) जोड़ा।
• अनुच्छेद 243G और ग्यारहवीं अनुसूची में 29 विषय सूचीबद्ध हैं जो पंचायतों को सौंपे जा सकते हैं, जिनमें कृषि, ग्रामीण आवास, पेयजल, शिक्षा, स्वास्थ्य, गरीबी उन्मूलन आदि शामिल हैं।
• अनुच्छेद 243D महिलाओं के लिए सीटों व अध्यक्ष पदों में कम-से-कम एक-तिहाई आरक्षण अनिवार्य करता है; राजस्थान उन राज्यों में है जिन्होंने राज्य संशोधन के जरिए इसे और आगे बढ़ाया, साथ ही अनुसूचित जाति, जनजाति व OBC वर्गों के लिए भी आरक्षण दिया।
• अनुच्छेद 243K एक स्वतंत्र राज्य निर्वाचन आयोग का प्रावधान करता है जो पंचायत चुनाव कराता है; अनुच्छेद 243I हर पाँच वर्ष में गठित होने वाले राज्य वित्त आयोग का प्रावधान करता है जो निधियों के हस्तांतरण की सिफारिश करता है।
• राजस्थान पंचायती राज अधिनियम, 1994, जिसे राजस्थान पंचायती राज नियम, 1996 सहारा देते हैं, 73वें संशोधन के बाद राजस्थान में PRIs को संचालित करने वाला मुख्य राज्य कानून है।
• ग्राम सभा, जिसमें किसी पंचायत क्षेत्र के सभी पंजीकृत मतदाता शामिल होते हैं, संरचना के आधार पर स्थित है और व्यवस्था के सहभागी स्वरूप का केंद्र है।
• पंचायतों का कार्यकाल उनकी पहली बैठक से पाँच वर्ष का होता है, और कार्यकाल समाप्त होने से पहले या समय-पूर्व भंग होने की स्थिति में छह महीने के भीतर नए चुनाव कराने अनिवार्य हैं।

परीक्षा हेतु सुझाव

• दोनों तिथियों को ध्यान से जोड़ें — 1959 राजस्थान की अपनी अग्रणी शुरुआत है (बलवंत राय मेहता योजना, तब तक कोई संवैधानिक सुरक्षा नहीं थी); 1993 वह वर्ष है जब 73वें संशोधन ने पूरे देश में पंचायती राज को संवैधानिक दर्जा दिया — "पहली बार लागू होना" बनाम "संवैधानिक मान्यता" वाले प्रश्न में इन्हें न मिलाएँ।
• स्तर और अध्यक्ष का सही जोड़ा याद रखें — ग्राम पंचायत–सरपंच, पंचायत समिति–प्रधान, जिला परिषद–प्रमुख; अक्सर प्रश्नों में स्तर को उसके पीठासीन अधिकारी से मिलाने को कहा जाता है।
• ग्यारहवीं अनुसूची (29 विषय, अनुच्छेद 243G) को अक्सर बारहवीं अनुसूची (नगरपालिकाओं के लिए 18 विषय, अनुच्छेद 243W, जो 74वें संशोधन से जोड़ी गई) के साथ भ्रमित किया जाता है — अनुसूची संख्या व विषयों की गिनती को पंचायत बनाम नगरपालिका से जोड़कर याद रखें।
• राज्य निर्वाचन आयोग (अनुच्छेद 243K, चुनाव कराता है) राज्य वित्त आयोग (अनुच्छेद 243I, निधि हस्तांतरण की सिफारिश करता है) से अलग निकाय है — जो प्रश्न "करों के बंटवारे की सिफारिश" की बात करे, वह वित्त आयोग की ओर संकेत करता है, निर्वाचन आयोग की ओर नहीं।
• महिलाओं के आरक्षण की संवैधानिक न्यूनतम सीमा एक-तिहाई है (अनुच्छेद 243D); किसी विशेष राज्य के लिए बताई गई अधिक ऊँची संख्या को उस राज्य की अपनी बढ़ोतरी समझें, न कि संवैधानिक अनिवार्यता।

सारांश

इस अध्याय में राजस्थान का महत्व एक निर्णायक तथ्य पर टिका है — यह भारत का पहला राज्य था जिसने बलवंत राय मेहता समिति की त्रिस्तरीय पंचायती राज योजना को व्यवहार में लागू किया, जिसका उद्घाटन जवाहरलाल नेहरू ने 2 अक्टूबर 1959 को नागौर में किया, यह पंचायती राज को किसी भी संवैधानिक सुरक्षा मिलने से तीन दशक से भी पहले की बात है। तीन स्तर — ग्राम पंचायत (सरपंच), पंचायत समिति (प्रधान) और जिला परिषद (प्रमुख) — आधार पर स्थित ग्राम सभा पर टिके हैं, और अंततः 73वें संशोधन अधिनियम, 1992 ने इन्हें एक समान संवैधानिक दर्जा दिया, जिसने भाग IX और 29-विषयों वाली ग्यारहवीं अनुसूची जोड़ी, अनुच्छेद 243D के तहत आरक्षण अनिवार्य किया, तथा संस्थागत सुरक्षा उपायों के रूप में राज्य निर्वाचन आयोग (अनुच्छेद 243K) व राज्य वित्त आयोग (अनुच्छेद 243I) की स्थापना की। राजस्थान पंचायती राज अधिनियम, 1994 ने राज्य की अपनी अग्रणी व्यवस्था को इस राष्ट्रीय ढांचे के साथ संरेखित किया। RAS Prelims के लिए 1959-बनाम-1993 का अंतर स्पष्ट रखें, प्रत्येक स्तर के अध्यक्ष को याद रखें, और निर्वाचन आयोग की चुनावी भूमिका को वित्त आयोग की वित्तीय भूमिका से अलग पहचानने के लिए तैयार रहें।