राज्य सचिवालय और मुख्य सचिव

इस विषय को क्यों पढ़ें

पहले सरल भाषा में: नीति की मेज़ और काम की कुर्सी

मान लीजिए राज्य सरकार तय करती है कि हर गाँव के राशन-डिपो पर तौल की जाँच कड़ी होगी। यह फ़ैसला कहाँ बनता है? राजधानी की उस इमारत में जहाँ संबंधित विभाग का मंत्री और उसके साथ सचिव फ़ाइल पर चर्चा करते हैं, वित्त और विधि विभाग की राय लेते हैं और अंत में आदेश का मसौदा तैयार होता है। यही काम सचिवालय (Secretariat) का है: सोचना, योजना बनाना, नियम गढ़ना, बजट की मंज़ूरी दिलाना और मंत्री को सलाह देना। पर तराज़ू जाँचने कौन जाएगा? निरीक्षक, ज़िले के अधिकारी और उनके ऊपर बैठा निदेशक। अमल का यह ढाँचा निदेशालय (Directorate) कहलाता है। (यह समझाने के लिए गढ़ा गया उदाहरण है; किसी वास्तविक आदेश का वर्णन नहीं।)

परीक्षा के लिए सटीक रूप: राज्य सचिवालय राज्य सरकार का शीर्ष प्रशासनिक कार्यालय-समूह है, जिसमें अलग-अलग प्रशासनिक विभाग मंत्री के राजनीतिक नेतृत्व और सचिव के प्रशासनिक नेतृत्व में नीति-निर्माण, क़ानून और नियमों का मसौदा, बजट, समन्वय और निगरानी का काम करते हैं। निदेशालय विभागाध्यक्ष (Head of Department) का कार्यालय है, जो इन नीतियों को संभाग, ज़िला और ब्लॉक के कार्यालयों के सहारे लागू कराता है। दूसरे प्रशासनिक सुधार आयोग (2nd ARC, 2009) ने सचिवालय को राज्य प्रशासन का शीर्ष स्तर (top most echelon) बताया है, जिसका मुख्य काम मुख्यमंत्री और अन्य मंत्रियों को सहायता देना है।

एक और बात याद रखने लायक़ है। मंत्री निश्चित अवधि के लिए चुने जाते हैं, पर सचिवालय के अधिकारी स्थायी सेवा में रहते हैं। इसलिए आयोग के शब्दों में सचिवालय सरकार की "स्मृति-निधि" (memory bank) है: सरकार बदले तो भी नीतियों और योजनाओं की निरंतरता यही बनाए रखता है।

संवैधानिक आधार: अनुच्छेद 163, 166 और 167

अनुच्छेद 163(1) कहता है कि राज्यपाल को उसके कार्यों में सहायता और सलाह देने के लिए मुख्यमंत्री की अध्यक्षता में मंत्रिपरिषद होगी, सिवाय उन मामलों के जिनमें संविधान के अनुसार राज्यपाल को अपने विवेक से काम करना है। यानी सरकार का राजनीतिक नेतृत्व मुख्यमंत्री और मंत्रिपरिषद के हाथ में है। सचिवालय इसी नेतृत्व का प्रशासनिक सहारा है।

अनुच्छेद 166 बताता है कि राज्य की सरकार का कामकाज कैसे चलेगा। 166(1): राज्य की कार्यपालिका की सब कार्रवाई राज्यपाल के नाम से की जाएगी। यही कारण है कि सरकारी आदेशों में "राज्यपाल महोदय की स्वीकृति से" या "By order of the Governor" जैसे शब्द आते हैं। 166(2): राज्यपाल के नाम से बने आदेश उन नियमों के अनुसार प्रमाणित होंगे जो राज्यपाल बनाएगा, और प्रमाणित आदेश पर यह कहकर आपत्ति नहीं की जा सकेगी कि वह राज्यपाल ने स्वयं नहीं बनाया। 166(3): राज्यपाल राज्य सरकार के कार्य के अधिक सुविधाजनक संचालन के लिए और मंत्रियों में उस कार्य के आवंटन के लिए नियम बनाएगा, उन मामलों को छोड़कर जिनमें राज्यपाल को संविधान के अनुसार विवेक से काम करना है। इन्हीं नियमों को आम बोलचाल में कार्य-संचालन नियम या Rules of Business कहते हैं।

नियमों का असली अर्थ समझिए। जैसे किसी विद्यालय में समय-सारिणी तय करती है कि कौन-सा विषय किस अध्यापक के पास रहेगा, वैसे ही ये नियम तय करते हैं कि कौन-सा विषय किस मंत्री और किस विभाग के पास रहेगा। इसी बँटवारे से सचिवालय के विभाग बनते हैं: एक विभाग यानी मंत्री को आवंटित कार्य का एक समूह (विश्लेषण)। अनुच्छेद 167 के अनुसार मुख्यमंत्री का कर्तव्य है कि वह मंत्रिपरिषद के प्रशासन-संबंधी सब निर्णय और विधायी प्रस्ताव राज्यपाल को बताए, माँगी गई सूचना दे, और राज्यपाल चाहें तो किसी मंत्री द्वारा लिया गया पर परिषद के सामने न आया निर्णय परिषद के विचार के लिए रखे।

दो जाल जिनसे बचें। पहला: संविधान में "Secretariat" शब्द केवल संसद के सचिवालय (अनुच्छेद 98) और राज्य विधानमंडल के सचिवालय (अनुच्छेद 187) के लिए आता है। विधानसभा का सचिवालय और राज्य सरकार का सचिवालय अलग-अलग संस्थाएँ हैं। दूसरा: संविधान के पाठ में राज्य सरकार के सचिवालय या निदेशालय पर कोई अनुच्छेद नहीं है; यह कार्यपालिका की अपनी व्यवस्था है, जो अनुच्छेद 166(3) के नियमों और सरकारी आदेशों से चलती है (पाठ में खोज के आधार पर विश्लेषण)। केंद्र के लिए यही व्यवस्था अनुच्छेद 77(3) में है, जहाँ राष्ट्रपति नियम बनाते हैं।

सचिवालय के सात कार्य (2nd ARC, 15वीं रिपोर्ट, पैरा 2.3.3.1)

पहला स्तंभ ARC की सूची का सार है; तीसरे स्तंभ के उदाहरण समझाने के लिए गढ़े गए हैं, वास्तविक आदेश नहीं।

सचिवालय का ढाँचा: मंत्री, सचिव और शाखाएँ

हर विभाग के दो नेता होते हैं। राजनीतिक नेता मंत्री है, जो जनता के प्रति जवाबदेह है। प्रशासनिक नेता सचिव है, जो स्थायी सेवा का अधिकारी है। केंद्र सरकार की कार्यालय-प्रक्रिया पुस्तिका (CSMOP) में सचिव को विभाग का प्रशासनिक प्रमुख और मंत्री का नीति-संबंधी मुख्य सलाहकार कहा गया है और उसकी ज़िम्मेदारी पूर्ण तथा अविभाजित बताई गई है। राज्य में भी ढाँचा इसी जैसा माना जाता है (विश्लेषण, केंद्र की व्यवस्था से समतुल्यता)।

राजस्थान के पदनाम सरकार के अपने दस्तावेज़ों में दिखते हैं। वित्त विभाग के आदेशों में प्रतिलिपि-सूची में "Additional Chief Secretaries / Principal Secretaries / Secretaries / Special Secretaries to the Government", और हस्ताक्षर करने वालों में "Secretary to the Government, Finance (Budget)" तथा "Joint Secretary to the Government" मिलते हैं। सूची में "All Sections of the Secretariat" भी है, यानी सचिवालय में काम शाखाओं (sections) में बँटा है और विभाग के अलावा मुख्यमंत्री का अपना कार्यालय अलग दिखता है ("ACS to Hon'ble Chief Minister")। इससे अधिक अंदर की पदानुक्रम-श्रेणियाँ (उप सचिव, अवर सचिव, अनुभाग अधिकारी) राजस्थान के किसी आधिकारिक नियम से यहाँ सत्यापित नहीं हैं, इसलिए उन्हें पृष्ठ पर नहीं गिनाया गया।

फ़ाइल कितने स्तर से गुज़रे? 2nd ARC ने केंद्रीय सचिवालय के लिए सुझाया कि किसी फ़ाइल को निर्णय तक तीन से अधिक स्तरों से न गुज़रना पड़े, जहाँ मंत्री की मंज़ूरी चाहिए वहाँ फ़ाइल उप सचिव या निदेशक से शुरू होकर संयुक्त सचिव और सचिव के रास्ते मंत्री तक पहुँचे, और सचिव की मंज़ूरी वाले मामले केवल दो स्तरों से जाएँ। आयोग ने कहा कि ये सुझाव राज्यों के लिए भी प्रासंगिक हैं और कार्यालय-प्रक्रिया पुस्तिका नए सिरे से बनाने की बात की (पैरा 2.3.6.1)। यह सुझाव है, राजस्थान का नियम नहीं।

सचिवालय की समस्याएँ और 2nd ARC के सुझाव

आयोग का निदान कठोर है। उसके अनुसार सरकारी गतिविधियाँ बढ़ने, तंत्र की अपनी सुविधा और मजबूरियों के कारण राज्य सचिवालयों का आकार बहुत बढ़ा है, और कई विभाग प्रशासनिक तर्क से नहीं बने: ऐसे निकट कार्य जिनमें स्टाफ़ का कौशल भी एक जैसा था, टुकड़ों में बाँटकर अलग विभाग बना दिए गए, और कभी बहुत छोटा कार्य भी पूरा विभाग बन गया। आयोग की समग्र छाप थी कि सचिवालय "भारी-भरकम, धीमी चाल वाला" संगठन है, जिसमें देरी का स्वभाव अंदर बैठा है। आयोग ने यह भी लिखा कि गठबंधन सरकारों में बड़ी मंत्रिपरिषद के कारण विभाग बढ़ते हैं।

विभाग बहुत हों तो क्या नुक़सान? आयोग ने तीन गिनाए: ज़िम्मेदारी और जवाबदेही कई पदाधिकारियों में बिखर जाती है; समन्वय कठिन और निर्णय लंबे हो जाते हैं; और नौकरशाही बेवजह फैलती है, संरचना ख़ुद ही कार्यकुशलता और जनसेवा से अधिक महत्वपूर्ण हो जाती है। इसलिए सुझाव मिला कि राज्य अपने विभागों की संख्या युक्तिसंगत करें: परस्पर जुड़े विषयों को एक विभाग में रखें, विभागों में तालमेल हो, बहुत-से कार्य पंचायतों और शहरी निकायों को सौंपे जाएँ, सचिवों को ग़ैर-ज़रूरी कार्यकारी काम से मुक्त किया जाए और निर्णय-प्रक्रिया सरल हो। आयोग के उदाहरण में बिहार में पंचायती राज और ग्रामीण विकास विभागों को मिलाने और कृषि, पशु संसाधन तथा डेयरी को एक करने की बात है (पैरा 2.3.3.8)।

नीति और अमल का अलगाव इस विषय का दूसरा बड़ा सुझाव है। आयोग के अनुसार मंत्रालय/सचिवालय नीति और रणनीतिक निर्णय, बजट, क्रियान्वयन की निगरानी, प्रमुख कार्मिकों की नियुक्ति, समन्वय और मूल्यांकन पर ध्यान दें, जबकि संलग्न और अधीनस्थ कार्यालय क्रियान्वयन पर (पैरा 2.3.4.6)। साथ ही आयोग ने साफ़ माना कि नीति और क्रियान्वयन के बीच कोई जल-अभेद्य दीवार नहीं हो सकती, क्योंकि मंत्री अंततः दोनों के लिए विधानमंडल के प्रति जवाबदेह है (पैरा 2.3.4.5)। निष्कर्ष: सचिवालय और निदेशालय का भेद वास्तविक है, पर रेखा धुँधली है।

सचिवालय बनाम निदेशालय (2013 और 2021 का सीधा प्रश्न)

केंद्र की पुस्तिका (CSMOP) में विभाग नीति और क्रियान्वयन दोनों का उत्तरदायी है, attached office तकनीकी सलाह और कार्यकारी निर्देश देते हैं, और subordinate office क्षेत्रीय प्रतिष्ठान होते हैं। राज्य पर यही ढाँचा लगाना विश्लेषण है। राजस्थान की पंक्ति में वित्त विभाग के आदेश और राजस्थान चिकित्सा एवं स्वास्थ्य पोर्टल पर आयुर्वेद निदेशालय की संपर्क-सूची (13 अप्रैल 2023) का उपयोग हुआ है।

मुख्य सचिव (Chief Secretary): पद और भूमिका

मुख्य सचिव राज्य के प्रशासनिक तंत्र का शिखर-पद है। पाठ्यपुस्तकों में उसकी भूमिका ऐसे बताई जाती है: राज्य की सिविल सेवा का सबसे वरिष्ठ अधिकारी, मुख्यमंत्री और मंत्रिमंडल का मुख्य प्रशासनिक सलाहकार, विभागों के बीच समन्वय की केंद्रीय कड़ी और संकट की घड़ी में प्रशासन की धुरी। यह वर्णन सामान्य मान्यता है (विश्लेषण); राजस्थान के कार्य-संचालन नियमों के पाठ से इसकी पंक्ति-दर-पंक्ति पुष्टि यहाँ उपलब्ध नहीं, इसलिए उत्तर में इसे "प्रचलित मान्यता" की तरह लिखें।

जो बातें आधिकारिक दस्तावेज़ों से पक्की हैं, वे ये हैं। पहली: 2nd ARC ने संकट-प्रबंधन के लिए राज्य में एक समान शीर्ष ढाँचे की सिफ़ारिश की, जिसका नेतृत्व राजनीतिक स्तर पर मुख्यमंत्री और प्रशासनिक स्तर पर मुख्य सचिव करे, और कहा कि राज्य में मुख्य सचिव के अधीन मौजूदा समन्वय-व्यवस्था चलती रहे (पैरा 2.2.6.2)। दूसरी: आयोग ने मुख्य सचिव की नियुक्ति के लिए ऐसा कॉलेजियम सुझाया जिसमें मुख्यमंत्री द्वारा नामित मंत्री, विधानसभा में नेता प्रतिपक्ष और मौजूदा मुख्य सचिव हों, कम से कम दो वर्ष का कार्यकाल हो, और पैनल में तय वरिष्ठता (जैसे 30 वर्ष) से ऊपर के सभी अधिकारी आ सकें; साथ ही प्रत्येक राज्य में "राज्य सिविल सेवा प्राधिकरण" बनाने की बात कही (पैरा 2.4.2.4 से 2.4.2.6)। ये सिफ़ारिशें हैं, लागू क़ानून नहीं।

तीसरी: राजस्थान के वित्त विभाग के आदेशों की प्रतिलिपि-सूचियों में "Joint Secretary to Chief Secretary" (दिसंबर 2025) और "Sr. D.S. to Chief Secretary" (जनवरी 2020) जैसे पद दिखते हैं। यानी मुख्य सचिव का अपना कार्यालय-तंत्र है और आदेश उसकी जानकारी में भी जाते हैं। इन्हीं आदेशों की सूचियों में "ACS to Hon'ble Chief Minister" (दिसंबर 2025) और "Principal Secretary to Hon'ble Chief Minister" (जनवरी 2020) अलग पद हैं: मुख्यमंत्री का अपना कार्यालय और मुख्य सचिव का कार्यालय एक नहीं हैं। यह भेद उत्तर में काम आता है।

मुख्य सचिव: क्या पक्का है और क्या सामान्य मान्यता

तीसरी और चौथी पंक्ति में अंतर देखिए: पहले दो और तीसरी बात दस्तावेज़ों से सिद्ध हैं, चौथी प्रचलित व्याख्या है।

मुख्य तथ्य

राज्य के कार्य-संचालन के नियम बनाने की शक्ति

राज्यपाल, अनुच्छेद 166(3); प्रमाणीकरण की रीति 166(2); कार्रवाई राज्यपाल के नाम से 166(1) (संविधान, 2024 पाठ)

केंद्र में समतुल्य व्यवस्था

अनुच्छेद 77(3), राष्ट्रपति के नियम (संविधान, 2024 पाठ)

संविधान में 'Secretariat' शब्द

केवल संसद (अनु. 98) और राज्य विधानमंडल (अनु. 187) के लिए (2022 और 2024 के पाठ में खोज)

सचिवालय के सात कार्य

2nd ARC 15वीं रिपोर्ट (अप्रैल 2009), पैरा 2.3.3.1

नीति और क्रियान्वयन का अलगाव

ARC पैरा 2.3.4.6; executive agencies के लिए 2.3.5.2 और 2.3.5.5

मुख्य सचिव और संकट-प्रबंधन

ARC पैरा 2.2.6.2(ii): राज्य में प्रशासनिक स्तर पर मुख्य सचिव का नेतृत्व (सिफ़ारिश)

मुख्य सचिव की नियुक्ति (ARC सिफ़ारिश)

कॉलेजियम; कम से कम 2 वर्ष का कार्यकाल (पैरा 2.4.2.6)

केंद्र में विभाग और attached/subordinate offices

विभाग नीति और क्रियान्वयन दोनों; attached: तकनीकी सलाह + कार्यकारी निर्देश; subordinate: क्षेत्रीय प्रतिष्ठान (CSMOP, अध्याय 2)

राजस्थान: राज्यपाल के आदेश-वाक्य का नमूना

वित्त विभाग का आदेश F. 6(5)FD/Rules/2024, दिसंबर 2025

राजस्थान: प्रत्यायोजन का नमूना

असाधारण छुट्टी: 1 माह तक नियुक्ति प्राधिकारी; उससे अधिक प्रशासनिक विभाग (ज्ञापन, जनवरी 2020)

परीक्षा में आम ग़लतियाँ

केस स्टडी: वित्त विभाग का एक आदेश, सचिवालय से मैदान तक

कार्य-उदाहरण: एक नई योजना सचिवालय से गाँव तक (कल्पित, केवल समझाने के लिए)

पिछले वर्षों के प्रश्न (हल सहित)

अभ्यास प्रश्न (मौलिक, पिछले वर्षों के प्रश्न नहीं)

उत्तर कैसे लिखें (10 अंक, 100 शब्द)

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