भारत निर्वाचन आयोग (Election Commission of India)

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आसान भाषा में: चुनाव का ‘अंपायर’

क्रिकेट के मैच में दो टीमें खेलती हैं और अंपायर तीसरा होता है। मान लीजिए अंपायर को किसी एक टीम का कप्तान चुने और वही उसे हटा भी सके, तो हर फ़ैसले पर शक रहेगा। चुनाव में भी यही उलझन है। खेलने वाले राजनीतिक दल हैं, और सरकार चलाने वाला दल भी मैदान में उतरता है। इसलिए चुनाव कराने वाली संस्था को सरकार और दलों, दोनों से अलग और मज़बूत रखा गया। यही संस्था निर्वाचन आयोग है।

परीक्षा के लिए परिभाषा: भारत निर्वाचन आयोग (Election Commission of India, ECI) एक स्थायी और स्वतंत्र संवैधानिक निकाय है, जिसे अनुच्छेद 324 के अंतर्गत संसद, प्रत्येक राज्य के विधान-मंडल तथा राष्ट्रपति और उपराष्ट्रपति के पदों के चुनावों की मतदाता सूची तैयार करने और उन चुनावों के संचालन का अधीक्षण (superintendence), निर्देशन (direction) और नियंत्रण (control) सौंपा गया है। आयोग की स्थापना 25 जनवरी 1950 को हुई; इसी तिथि को हर वर्ष राष्ट्रीय मतदाता दिवस मनाया जाता है।

एक सीमा पहले ही जान लें: अनुच्छेद 324 केवल संसद, राज्य विधान-मंडल और राष्ट्रपति-उपराष्ट्रपति के चुनावों तक जाता है। पंचायतों और नगरपालिकाओं के चुनाव राज्य निर्वाचन आयोग कराता है (अनुच्छेद 243K और 243ZA); उसकी तुलना इस पन्ने में आगे दी गई है.

संवैधानिक आधार: अनुच्छेद 324 से 329

संविधान का भाग XV (चुनाव) अनुच्छेद 324 से 329 तक फैला है। सुप्रीम कोर्ट ने मोहिंदर सिंह गिल (1977) में इसे चुनाव के लिए ‘अपने आप में एक संहिता’ कहा: यही भाग बताता है कि चुनाव कौन कराएगा, कौन मतदाता होगा, क़ानून कौन बनाएगा और विवाद कहाँ जाएँगे। अनुच्छेद 324 मूल रूप में चुनाव न्यायाधिकरणों की नियुक्ति की बात भी करता था; वे शब्द 19वें संविधान संशोधन (1966) से हटा दिए गए।

नीचे की तालिका में हर अनुच्छेद का एक पंक्ति का सार है। इसे अपने हाथ से दो बार लिख लें; ‘अनुच्छेद 324 से 329’ प्रश्न-पत्र में एक सीधी पंक्ति के रूप में बहुत काम आता है.

अनुच्छेद 324–329 एक नज़र में

गठन, नियुक्ति और कार्यकाल

आयोग में कौन-कौन होगा, यह अनुच्छेद 324(2) कहता है: एक मुख्य निर्वाचन आयुक्त (Chief Election Commissioner, CEC) और उतने अन्य निर्वाचन आयुक्त (Election Commissioners, EC), जितने राष्ट्रपति समय-समय पर तय करें। नियुक्ति राष्ट्रपति करते हैं, पर ‘संसद की बनाई किसी विधि के अधीन’। जब एक से अधिक आयुक्त हों तो CEC आयोग का अध्यक्ष होता है (324(3))। अनुच्छेद 324(4) राष्ट्रपति को आम चुनावों से पहले आयोग से परामर्श के बाद क्षेत्रीय आयुक्त नियुक्त करने की छूट देता है। आयोग अक्टूबर 1993 से तीन-सदस्यीय (CEC और दो EC) है; यह बदलाव कैसे आया, यह नीचे के शेषन-प्रकरण में पढ़ें।

लंबे समय तक ‘संसद की बनाई विधि’ में नियुक्ति की प्रक्रिया थी ही नहीं। 1991 का अधिनियम वेतन और काम-काज की बात करता था, पर नियुक्ति की प्रक्रिया नहीं बताता था; व्यवहार में नियुक्ति कार्यपालिका की सलाह से होती रही। इसी ख़ाली जगह को 2 मार्च 2023 को सुप्रीम कोर्ट की संविधान पीठ ने अनूप बरनवाल बनाम भारत संघ में भरा, और फिर दिसंबर 2023 में संसद ने अपना अधिनियम बना दिया। तीनों व्यवस्थाओं की तुलना इस तालिका में देखिए.

नियुक्ति की तीन व्यवस्थाएँ

कार्यकाल, हटाना और स्वतंत्रता के कवच

2023 के अधिनियम के अनुसार CEC और अन्य आयुक्त पद-ग्रहण से छह वर्ष तक, या 65 वर्ष की आयु तक, जो पहले हो, पद पर रहते हैं। पुनर्नियुक्ति नहीं हो सकती। यदि कोई आयुक्त बाद में CEC बने, तो आयुक्त और CEC के रूप में कुल कार्यकाल छह वर्ष से अधिक नहीं हो सकता। धारा 11(1) के अनुसार आयुक्त राष्ट्रपति को लिखकर इस्तीफ़ा भी दे सकता है।

हटाने के नियम अनुच्छेद 324(5) के दो परंतुकों में हैं। CEC को उसी रीति और उन्हीं आधारों पर हटाया जा सकता है, जिन पर सुप्रीम कोर्ट के न्यायाधीश को हटाया जाता है। अनुच्छेद 124(4) के अनुसार इसका अर्थ है: संसद के दोनों सदनों का संबोधन, जिसे हर सदन की कुल सदस्य-संख्या के बहुमत और उपस्थित व मतदान करने वाले सदस्यों के दो-तिहाई का समर्थन हो, और आधार सिद्ध कदाचार या अक्षमता हो। नियुक्ति के बाद CEC की सेवा-शर्तें उसके नुक़सान में नहीं बदली जा सकतीं। अन्य आयुक्त को CEC की सिफ़ारिश के बिना नहीं हटाया जा सकता।

यहाँ एक कमज़ोरी भी है: यह कवच CEC को पूरा और अन्य आयुक्तों को आधा मिलता है। बरनवाल में न्यायमूर्ति रस्तोगी के सहमत मत में सुझाव आया कि हटाने का यह संरक्षण अन्य आयुक्तों तक भी बढ़ाया जाए। परीक्षा में इसे ‘संरक्षण में असमानता’ के रूप में एक पंक्ति में जोड़ा जा सकता है.

CEC और अन्य निर्वाचन आयुक्त: एक नज़र में अंतर

अनुच्छेद 324 का पाठ और 2023 के अधिनियम पर PRS की सामग्री; स्रोत-सूची देखें।

आयोग की शक्तियाँ और कार्य

चुनाव की घोषणा और संचालन: चुनाव का कार्यक्रम आयोग तय करता है। 9 अक्टूबर 2023 की विज्ञप्ति में आयोग ने बताया कि कार्यक्रम बनाते समय वह जलवायु की स्थिति, शैक्षणिक कैलेंडर, बोर्ड परीक्षाएँ, बड़े त्योहार, क़ानून-व्यवस्था, केंद्रीय सशस्त्र पुलिस बलों की उपलब्धता और उनके आवागमन का समय देखता है। विधानसभा चुनाव के लिए इसके बाद आयोग संबंधित राज्यों के राज्यपालों को लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम 1951 के अंतर्गत अधिसूचना जारी करने की सिफ़ारिश करता है।

मतदाता सूची: अनुच्छेद 324(1) में ही सूची की तैयारी का नियंत्रण आयोग को मिला है। लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम 1950 की धारा 13A हर राज्य के लिए एक मुख्य निर्वाचन अधिकारी (Chief Electoral Officer) की व्यवस्था करती है, जो आयोग के अधीक्षण, निर्देशन और नियंत्रण में राज्य की सूची का काम देखता है; धारा 13AA ज़िले के लिए ज़िला निर्वाचन अधिकारी की बात करती है।

आदर्श आचार संहिता (Model Code of Conduct, MCC): यह राजनीतिक दलों और उम्मीदवारों के लिए दिशानिर्देश हैं। इसका शुरुआती रूप 1960 में केरल के विधानसभा चुनाव में बना, 1962 के लोक सभा चुनाव में मान्यता-प्राप्त दलों में बाँटा गया, 1979 में ‘सत्ताधारी दल’ पर रोकों की धारा जुड़ी, और 2013 में सुप्रीम कोर्ट के निर्देश पर घोषणा-पत्रों के लिए दिशानिर्देश जोड़े गए। संहिता चुनाव-कार्यक्रम की घोषणा से परिणाम तक लागू रहती है। यह सीधे क़ानून नहीं है। इसके कई प्रावधान दूसरे क़ानूनों (लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम 1951 और भारतीय न्याय संहिता/BNSS, पहले IPC/CrPC) की धाराओं से लागू कराए जा सकते हैं। आयोग ने इसे क़ानूनी बाध्यता देने के विरुद्ध यह तर्क दिया है कि चुनाव लगभग 45 दिन में पूरे हो जाते हैं और अदालती कार्यवाही उससे लंबी चलती है; 2013 की संसदीय स्थायी समिति ने इसे लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम का हिस्सा बनाने की सिफ़ारिश की थी।

राजनीतिक दल और चुनाव चिह्न: आयोग ने 1968 में निर्वाचन चिह्न (आरक्षण और आवंटन) आदेश जारी किया। यह चिह्नों के आवंटन, दलों के पंजीकरण और राष्ट्रीय या राज्य दल के रूप में मान्यता का आधार है। आदेश का पैराग्राफ 15 मान्यता-प्राप्त दल के भीतर दो गुटों के विवाद को सुलझाने की ज़िम्मेदारी आयोग को देता है।

परिसीमन: परिसीमन आयोग (Delimitation Commission) अलग निकाय है, आयोग का हिस्सा नहीं। परिसीमन अधिनियम 2002 के अनुसार उसमें तीन सदस्य होते हैं: सुप्रीम कोर्ट के वर्तमान या पूर्व न्यायाधीश (अध्यक्ष), CEC या उसके नामित निर्वाचन आयुक्त, और संबंधित राज्य का राज्य निर्वाचन आयुक्त। उसके आदेश राजपत्र में छपते ही क़ानून का बल पाते हैं और किसी अदालत में प्रश्न-योग्य नहीं रहते (धारा 10(2); अनुच्छेद 329(क))। अनुच्छेद 82 का तीसरा परंतुक कहता है कि 2026 के बाद की पहली जनगणना के आँकड़े प्रकाशित होने तक राज्यों में लोक सभा सीटों का आवंटन (1971 की जनगणना पर) और क्षेत्रों का विभाजन (2001 की जनगणना पर) दोबारा करना ज़रूरी नहीं है।

EVM और VVPAT: इलेक्ट्रॉनिक वोटिंग मशीन (EVM) के तीन भाग हैं: बैलेट यूनिट, कंट्रोल यूनिट और VVPAT (Voter Verifiable Paper Audit Trail)। VVPAT मतदाता को सात सेकंड तक पर्ची दिखाती है कि उसका वोट उसी उम्मीदवार के नाम दर्ज हुआ। सुब्रमण्यम स्वामी बनाम भारत निर्वाचन आयोग (8 अक्टूबर 2013) में सुप्रीम कोर्ट ने ‘पेपर ट्रेल’ को निष्पक्ष और स्वतंत्र चुनाव की अपरिहार्य ज़रूरत माना। 2019 में न्यायालय ने प्रति विधानसभा क्षेत्र एक के बजाय पाँच EVM की पर्चियों की गिनती का निर्देश दिया। 26 अप्रैल 2024 को न्यायमूर्ति संजीव खन्ना और दीपांकर दत्ता की पीठ ने 100% पर्ची-गिनती, बैलेट पेपर की वापसी और मतदाता के हाथ से पर्ची डालने की माँगें ठुकरा दीं, पर दो निर्देश दिए: सिंबल लोडिंग यूनिट सील कर 45 दिन रखी जाएँ, और दूसरे या तीसरे नंबर के उम्मीदवार के लिखित अनुरोध पर (परिणाम के सात दिन में, उसके ख़र्च पर) उस क्षेत्र की EVM के पाँच प्रतिशत की बर्न्ट मेमोरी की जाँच निर्माता कंपनी के इंजीनियर करें।

मतदाता शिक्षा: SVEEP (Systematic Voters’ Education and Electoral Participation) आयोग का मतदाता-शिक्षा और भागीदारी बढ़ाने वाला कार्यक्रम है; राज्य और ज़िला स्तर पर इसकी योजनाएँ बनती हैं।

सलाहकारी भूमिका (अनुच्छेद 103 और 192): यदि संसद-सदस्य की अयोग्यता का प्रश्न उठे (अनुच्छेद 102(1) की अयोग्यताएँ), तो वह राष्ट्रपति को भेजा जाता है और उनका निर्णय अंतिम होता है; पर निर्णय से पहले राष्ट्रपति को आयोग की राय लेनी होगी और उसी राय के अनुसार काम करना होगा (अनुच्छेद 103(2))। राज्य विधान-मंडल के सदस्य के लिए यही व्यवस्था अनुच्छेद 192 में राज्यपाल के लिए है। यानी राष्ट्रपति ‘निर्णायक’ ज़रूर हैं, पर राय आयोग की बाध्यकारी है.

अनुच्छेद 103 बनाम अनुच्छेद 192: आयोग की सलाहकारी भूमिका

सांसद या विधायक की सदस्यता पर अयोग्यता का सवाल उठे, तो फ़ैसला अदालत से पहले एक संवैधानिक पद के पास जाता है। ज़रा कल्पना कीजिए कि किसी सांसद पर आरोप है कि वह लाभ का पद धारण करता है। शिकायत राष्ट्रपति के पास जाती है, पर राष्ट्रपति के सामने यह तथ्यों का जटिल मामला है। इसलिए संविधान निर्माताओं ने एक विशेषज्ञ संस्था को बीच में रखा: निर्वाचन आयोग।

अनुच्छेद 103 और 192 की तुलना

प्रमुख निर्णय: सिद्धांत और उद्धरण

सीमाएँ और सुधार

आयोग की ताक़त बड़ी है, पर उसकी सीमाएँ भी साफ़ हैं। पहली सीमा नियुक्ति की है: 2023 के अधिनियम में चयन समिति के तीन में से दो सदस्य सरकार की ओर के हैं (प्रधानमंत्री और उनके नामित मंत्री), इसलिए आलोचक कहते हैं कि इससे आयोग की स्वतंत्रता पर असर पड़ सकता है; सुप्रीम कोर्ट में केंद्र की ओर से तर्क दिया गया कि यह संसद का सोच-समझकर बनाया क़ानून है और प्रधानमंत्री जैसे उच्च पदों पर बैठे लोग निष्पक्षता से काम करेंगे।

दूसरी सीमा आचार संहिता की है: वह सीधे क़ानून नहीं है, इसलिए उसकी ताक़त आयोग की नैतिक सत्ता और अन्य क़ानूनों के सहारे पर टिकी है। तीसरी सीमा सुरक्षा का कवच असमान होना है: CEC को हटाने की सुरक्षा न्यायाधीश जैसी है, पर अन्य आयुक्तों को हटाना CEC की सिफ़ारिश पर टिका है। चौथी सीमा संसाधनों की है: अनुच्छेद 324(6) के अनुसार आयोग काम के लिए राष्ट्रपति या राज्यपाल से कर्मचारी उपलब्ध कराने का अनुरोध करता है, यानी चुनाव के समय बहुत-से कर्मचारी उधार के होते हैं (विश्लेषण)। पाँचवीं सीमा अदालती रोक की है: अनुच्छेद 329(ख) के कारण चुनाव-प्रक्रिया के बीच में आयोग के क़दम को अदालत में सीधे चुनौती नहीं दी जा सकती।

सुधार की सिफ़ारिशें पुरानी हैं। नियुक्ति के लिए समिति का विचार दिनेश गोस्वामी समिति (1990), संविधान की कार्यप्रणाली की समीक्षा के राष्ट्रीय आयोग (2002), विधि आयोग (2015) और अंततः सुप्रीम कोर्ट (2023) में बार-बार आया; हर बार समिति का स्वरूप अलग रहा, पर विपक्ष के नेता को शामिल करने पर लगभग सहमति रही। 2013 की संसदीय स्थायी समिति ने चुनावी ख़र्च की सीमा की समीक्षा, आचार संहिता को क़ानूनी समर्थन और दलों की मान्यता रद्द करने की शक्ति लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम में जोड़ने की सिफ़ारिश की। पारदर्शिता के मोर्चे पर 2002 का ADR निर्णय (उम्मीदवारों का हलफ़नामा), 2013 में VVPAT और 15 फ़रवरी 2024 को चुनावी बॉन्ड योजना का रद्द होना मील के पत्थर हैं।

एक साथ चुनाव (Simultaneous Elections): पक्ष और विपक्ष

लोक सभा और विधान सभाओं के चुनाव 1951–52 से 1967 तक अधिकतर साथ-साथ होते थे। 1968–69 में कुछ राज्यों की विधान सभाएँ समय से पहले भंग हुईं और 1970 में चौथी लोक सभा भी, तब से चक्र बिखर गया। इसे फिर जोड़ने के लिए सितंबर 2023 में पूर्व राष्ट्रपति रामनाथ कोविंद की अध्यक्षता में उच्च-स्तरीय समिति बनी। उसने दो चरणों का सुझाव दिया: पहले लोक सभा और विधान सभाओं के चुनाव साथ, फिर 100 दिन के भीतर पंचायतों और नगरपालिकाओं के। संविधान (129वाँ संशोधन) विधेयक 2024 लोक सभा में 17 दिसंबर 2024 को पेश हुआ और 19 दिसंबर 2024 को संयुक्त संसदीय समिति (JPC) को भेजा गया; 18 मार्च 2026 को लोक सभा ने JPC का कार्यकाल 2026 के मानसून सत्र के अंतिम सप्ताह के पहले दिन तक बढ़ाया।

विश्लेषण: उत्तर में यह संतुलन लिखें कि प्रस्ताव का तर्क शासन की स्थिरता है, जबकि संसदीय प्रणाली में ज़ोर जवाबदेही पर रहा है (डॉ. आंबेडकर ने 1948 में कहा था कि दोनों बराबर मात्रा में कोई प्रणाली नहीं देती).

एक साथ चुनाव: तर्क एक नज़र में

राज्य निर्वाचन आयोग से संक्षिप्त तुलना (अनुच्छेद 243K और 243ZA)

गाँव की पंचायत और शहर की नगरपालिका के चुनाव भारत निर्वाचन आयोग नहीं कराता। अनुच्छेद 243K पंचायतों के चुनाव और अनुच्छेद 243ZA नगरपालिकाओं के चुनाव राज्य निर्वाचन आयोग (State Election Commission, SEC) को सौंपता है, जिसमें एक राज्य निर्वाचन आयुक्त होता है जिसे राज्यपाल नियुक्त करते हैं। राज्य निर्वाचन आयुक्त को हटाने का तरीक़ा उच्च न्यायालय के न्यायाधीश जैसा है। (विस्तार से राज्य निर्वाचन आयोग का अलग पन्ना देखें।)

भारत निर्वाचन आयोग बनाम राज्य निर्वाचन आयोग

मुख्य तथ्य

स्थापना

25 जनवरी 1950 (अनुच्छेद 324 के अंतर्गत); 2011 से इसी तिथि पर राष्ट्रीय मतदाता दिवस

संवैधानिक आधार

भाग XV, अनुच्छेद 324–329 (संविधान, 1950); 1966 में अनुच्छेद 324(1) से चुनाव-न्यायाधिकरण वाले शब्द हटे

गठन

CEC और राष्ट्रपति द्वारा निर्धारित संख्या में अन्य आयुक्त (अनुच्छेद 324(2)); अक्टूबर 1993 से तीन-सदस्यीय

नियुक्ति का क़ानून

मुख्य निर्वाचन आयुक्त और अन्य निर्वाचन आयुक्त (नियुक्ति, सेवा-शर्तें और पदावधि) अधिनियम 2023 (अधिनियम सं. 49/2023); राज्य सभा से 12 और लोक सभा से 21 दिसंबर 2023 को पारित; राष्ट्रपति की स्वीकृति 28 दिसंबर 2023

चयन समिति (2023)

प्रधानमंत्री (अध्यक्ष), लोक सभा में नेता प्रतिपक्ष (या सबसे बड़े विपक्षी दल का नेता), प्रधानमंत्री द्वारा नामित केंद्रीय कैबिनेट मंत्री (2023)

खोज समिति (2023)

विधि और न्याय मंत्री की अध्यक्षता, दो सचिव-स्तर सदस्य, पाँच नामों का पैनल (संशोधन 11 दिसंबर 2023)

कार्यकाल

छह वर्ष या 65 वर्ष की आयु, जो पहले हो; पुनर्नियुक्ति नहीं (2023 का अधिनियम, धारा 9)

हटाना

CEC सुप्रीम कोर्ट के न्यायाधीश की तरह; अन्य आयुक्त CEC की सिफ़ारिश पर (अनुच्छेद 324(5); अनुच्छेद 124(4))

अनूप बरनवाल

2 मार्च 2023; (2023) 6 SCC 161; पाँच-न्यायाधीश पीठ (के.एम. जोसेफ़, अजय रस्तोगी, अनिरुद्ध बोस, हृषिकेश रॉय, सी.टी. रविकुमार)

मोहिंदर सिंह गिल

2 दिसंबर 1977; (1978) 1 SCC 405; AIR 1978 SC 851

टी.एन. शेषन

CEC: 12 दिसंबर 1990 से 11 दिसंबर 1996; रेमन मैग्सेसे पुरस्कार 1996; टी.एन. शेषन बनाम भारत संघ (1995) 4 SCC 611

अनुच्छेद 103 और 192

अयोग्यता पर राष्ट्रपति या राज्यपाल का निर्णय अंतिम, पर आयोग की राय लेकर उसी के अनुसार (1950 का संविधान)

परिसीमन आयोग

तीन सदस्य: सुप्रीम कोर्ट के न्यायाधीश (अध्यक्ष), CEC या नामित आयुक्त, राज्य निर्वाचन आयुक्त; आदेश क़ानून का बल (परिसीमन अधिनियम 2002, धारा 3 और 10)

VVPAT

8 अक्टूबर 2013 के निर्णय में अपरिहार्य ‘पेपर ट्रेल’; 26 अप्रैल 2024 को 100% गिनती की माँग अस्वीकार (2024 INSC 341)

जया ठाकुर बनाम भारत संघ

23 सितंबर 2026: धारा 7 की वैधता पर निर्णय नहीं; दो-सदस्यीय पीठ संविधान पीठ भेजने के प्रश्न पर बँटी, कागज़ात मुख्य न्यायाधीश के पास (2026 INSC 1040)

परीक्षा में आम ग़लतियाँ

वास्तविक केस: मोहिंदर सिंह गिल बनाम मुख्य निर्वाचन आयुक्त (1977)

वास्तविक केस: टी.एन. शेषन का दौर (1990–1996)

प्रक्रिया का एक उदाहरण: विधानसभा चुनाव की घोषणा का पहला हफ़्ता (राजस्थान 2023)

पिछले वर्षों के प्रश्न और आदर्श उत्तर

अभ्यास प्रश्न (हमारे अपने)

10 अंक के उत्तर का ढाँचा (100 शब्द)

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