लोक प्रशासन का विकास (Evolution of Public Administration)

इस विषय को क्यों पढ़ें

पहले सरल भाषा में: एक नया विषय अपनी पहचान कैसे खोजता है

सोचिए, किसी तहसील में पहली बार एक नया दफ़्तर खुलता है। शुरू में सब कहते हैं कि दफ़्तर का काम सीधा है: नियम पढ़ो, फ़ाइल चलाओ। कुछ साल बाद कर्मचारी कहते हैं कि कोई तय तरीक़ा बनना चाहिए। फिर कोई टोकता है कि हर दफ़्तर अलग है और तय तरीक़े काम नहीं करते। अंत में नए लोग आकर पूछते हैं कि यह सब किसके लिए है। लोक प्रशासन का इतिहास लगभग ऐसा ही है: अलग विषय बनने की माँग, "सिद्धांतों" की खोज, उन पर प्रहार, पहचान का संकट, और फिर जन-हित की चिंता।

पाठ्यपुस्तकों में इस यात्रा को पाँच कालखंडों में बाँटा जाता है: (I) 1887-1926, (II) 1927-37, (III) 1938-47, (IV) 1948-70 और (V) 1971 के बाद। यह बँटवारा एक प्रचलित पाठ्यपुस्तकीय परिपाटी है, कोई आधिकारिक कालक्रम नहीं; परीक्षा में इसी ढाँचे में लिखना सुरक्षित है, पर वाक्य "आम तौर पर माना जाता है" की भाषा में रखिए।

एक सावधानी: मैक्स वेबर और नौकरशाही का मॉडल इस विकास-क्रम की पृष्ठभूमि है, पर यह पृष्ठ उनके सिद्धांत की व्याख्या नहीं करता। सिलेबस की सूची में वह अलग से नहीं दिखता; इसलिए उसे सिर्फ़ पृष्ठभूमि माना गया है।

पाँच चरण: सार तालिका

कुछ लेखक चरणों के नाम थोड़े अलग रखते हैं।

चरण I (1887-1926): द्विभाजन और अलग विषय की माँग

जून 1887 में वुडरो विल्सन ने Political Science Quarterly में "The Study of Administration" लिखा। इसी कारण उन्हें विषय का जनक कहा जाता है। उनका तर्क सीधा था: संविधान बनाना राजनीति का काम है, पर उसे चलाना प्रशासन का; उनके शब्दों में संविधान चलाना उसे बनाने से कठिन होता जा रहा है। इसलिए प्रशासन को राजनीति के झगड़ों से अलग, एक व्यावसायिक अध्ययन की तरह देखा जाए।

1900 में फ़्रैंक गुडनाउ की Politics and Administration ने इसी बात को आगे बढ़ाया: राजनीति राज्य की इच्छा की अभिव्यक्ति है और प्रशासन उस इच्छा का निष्पादन। उन्होंने दोनों के संस्थागत स्थान भी बाँटे: राजनीति विधायिका और शीर्ष स्तर का काम, प्रशासन कार्यपालिका का। इसी को राजनीति-प्रशासन द्विभाजन कहते हैं।

1926 में एल. डी. व्हाइट की Introduction to the Study of Public Administration आई, जिसे इस विषय की पहली पाठ्यपुस्तक माना जाता है। उसकी मान्यताएँ थीं कि राजनीति और प्रशासन अलग रहें तथा दक्षता और मितव्ययिता प्रशासन के मूल मंत्र हों। यह चरण द्विभाजन में इतना विश्वास रखता था कि व्यवहार में दोनों का घालमेल उसे विचलित नहीं करता था।

चरण II (1927-37): "सिद्धांतों" का स्वर्ण-काल

1927 में डब्ल्यू. एफ़. विलोबी की Principles of Public Administration आई; शीर्षक में ही "सिद्धांत" शब्द इस चरण की दिशा बता देता है। इसी दौर में फ़ेयोल, मैरी पार्कर फ़ॉलेट और मूनी-रेले की रचनाएँ भी चर्चा में रहीं। विचार यह था कि संगठन-व्यवहार से कुछ सार्वभौमिक नियम निकाले जा सकते हैं, चाहे संस्था सरकारी हो या निजी।

इस चरण का शिखर 1937 में गुलिक और उर्विक का संपादित संग्रह Papers on the Science of Administration है। उर्विक का तर्क था कि मानव-संगठन के कुछ सिद्धांत प्रयोजन, कर्मियों या राजनीतिक-सामाजिक सिद्धांत से स्वतंत्र होकर समझे जा सकते हैं। इसी संग्रह में गुलिक ने POSDCORB का सूत्र दिया, जिसका ब्योरा अर्थ-प्रकृति वाले पृष्ठ पर है। यह दौर "विज्ञान" शब्द से इतना जुड़ा कि सरकार और व्यापार, दोनों में इन विशेषज्ञों की माँग रही।

चरण III (1938-47): सिद्धांतों पर प्रहार

तीसरे चरण में "सिद्धांतों" को ही कटघरे में खड़ा किया गया। निर्णायक प्रहार हर्बर्ट साइमन का था: शीतकाल 1946 में Public Administration Review के खंड 6 के पहले अंक में उनका लेख "The Proverbs of Administration" छपा। उनका कहना था कि ये सिद्धांत लोकोक्तियों जैसे हैं: हर एक के सामने उतनी ही वज़नदार उलटी कहावत मिल जाती है। 1947 की Administrative Behavior में उन्होंने निर्णय-प्रक्रिया को प्रशासन का केंद्र माना और द्विभाजन को भी अस्वीकार किया। इसी योगदान के लिए उन्हें 1978 में नोबेल पुरस्कार मिला।

इसी दौर में रॉबर्ट डाहल ने "The Science of Public Administration: Three Problems" में तीन आपत्तियाँ रखीं: प्रशासन में मूल्यों को अलग करना प्राय: असंभव है; प्रशासन मानव-व्यवहार का अध्ययन है, इसलिए पूरे मनुष्य को समझना पड़ेगा; और कुछ सीमित उदाहरणों से "सार्वभौमिक" सिद्धांत गढ़ना ग़लत है। इन आलोचनाओं के बाद विषय का आत्मविश्वास डगमगा गया।

चरण IV (1948-70): पहचान का संकट

सिद्धांत ढह जाने के बाद विषय के सामने पहचान का सवाल था। एक रास्ता राजनीति-विज्ञान में लौटने का था, पर वहाँ से अपेक्षित स्वागत नहीं मिला: कई राजनीति-वैज्ञानिक प्रशासन को कार्यपालिका की बौद्धिक समझ तक सीमित रखना चाहते थे। दूसरा रास्ता प्रशासनिक विज्ञान का था, जिसमें मान्यता थी कि प्रशासन हर जगह एक जैसा है, चाहे सरकार हो या कंपनी। इस राह पर लोक प्रशासन की अलग पहचान घुल जाती थी। दोनों तरफ़ संकट था।

1960 के दशक के अंत तक अमेरिका में उथल-पुथल थी। ड्वाइट वाल्डो ने "Public Administration in a Time of Revolutions" (1968) में लिखा कि न अध्ययन और न व्यवहार बढ़ती अशांति और गंभीर समस्याओं का उपयुक्त जवाब दे रहा है। इसी माहौल में 1968 का मिन्नोब्रुक सम्मेलन हुआ, जिसे अगला अध्याय माना जाता है।

चरण V (1971 के बाद): नव लोक प्रशासन, नव लोक प्रबंधन और शासन

1968 में सिरैक्यूज़ विश्वविद्यालय के मिन्नोब्रुक सम्मेलन में युवा विद्वानों और व्यवहार-कर्ताओं ने माँग की कि प्रशासन केवल दक्षता और मितव्ययिता तक सीमित न रहे; उसे प्रासंगिक, मूल्य-सजग और जनहित से जुड़ा होना चाहिए। 1971 में दो पुस्तकें आईं: फ़्रैंक मरीनी द्वारा संपादित Toward a New Public Administration: The Minnowbrook Perspective और ड्वाइट वाल्डो द्वारा संपादित Public Administration in a Time of Turbulence। इन्हीं से "नव लोक प्रशासन" (NPA) की अवधारणा प्रचलित हुई। 1971 से विषय को अंतर-अनुशासनीय और नीति-विज्ञान से जुड़ा माना जाता है।

1980-90 के दशक में बाज़ार की भाषा का असर बढ़ा। क्रिस्टोफ़र हुड ने 1991 में "New Public Management" शब्द गढ़ा और NPM को उन्होंने सात पहलुओं में समझाया (विस्तार नव लोक प्रबंधन के पृष्ठ पर)। इसके समानांतर 1992 की विश्व बैंक रिपोर्ट और NPM के नए प्रतिमान ने "शासन" (governance) की अवधारणा में नया आयाम जोड़ा। इसलिए चरण V को एक ही शब्द में बाँधना कठिन है: यहाँ सामाजिक समानता वाली माँग (NPA) और बाज़ार-प्रबंधन वाली माँग (NPM) साथ-साथ चलती हैं और बाद की शासन-चर्चा दोनों को समेटती है। (विश्लेषण)

सिद्धांतों का युग बनाम साइमन की आलोचना

नव लोक प्रशासन (NPA) और नव लोक प्रबंधन (NPM): मोटा अंतर

विस्तृत पृष्ठ अलग हैं।

विकास-क्रम को याद रखने और लिखने का तरीक़ा

पाँचों चरणों को एक कहानी की तरह याद कीजिए: पहले चरण में "अलग हो जाओ" (विल्सन), दूसरे में "नियम खोजो" (विलोबी, गुलिक), तीसरे में "नियम झूठे हैं" (साइमन, डाहल), चौथे में "हम कौन हैं?" (पहचान का संकट) और पाँचवें में "किसके लिए और कैसे?" (NPA, NPM, शासन)। हर चरण का एक नाम और एक वर्ष जोड़ लेने से 50 शब्द के उत्तर का ढाँचा बन जाता है।

जब 100 शब्द का प्रश्न हो तो पाँचों चरण एक-एक वाक्य में लिखिए और अंत में एक पंक्ति का निष्कर्ष जोड़िए। जब 15 शब्द का प्रश्न हो तो सिर्फ़ किसी एक चरण की परिभाषा और एक नाम-वर्ष दीजिए। 50 शब्द के उत्तर में कोई एक घटना (जैसे मिन्नोब्रुक) और उसका असर लिखना बेहतर रहता है। यह उत्तर-लेखन की सलाह विश्लेषण है, आधिकारिक नियम नहीं। जहाँ तिथि पर संदेह हो, वहाँ वर्ष की जगह "1920 के दशक" जैसा दशक लिखना भी चल जाता है, पर पक्के वर्ष ऊपर की तालिका से मिलाकर लिखें।

ध्यान रखिए कि इतिहास की इस कथा में अमेरिका का दबदबा है, क्योंकि वहीं यह विषय पनपा। भारत में इसकी जड़ें अपेक्षाकृत नई हैं: बीसवीं सदी के मध्य की रिपोर्टों और संस्थाओं से विषय को यहाँ संस्थागत आधार मिला। इसलिए उत्तर में भारतीय कड़ी (गोरवाला, एपलबी, IIPA) का एक वाक्य जोड़ने से उत्तर अलग दिखता है।

भारत में विकास: गोरवाला और एपलबी

भारत में इस विषय की एक संस्थागत यात्रा भी है, जिसकी चर्चा परीक्षा में अलग से पूछी जा सकती है। योजना आयोग ने जुलाई 1951 में सेवानिवृत्त प्रशासक ए. डी. गोरवाला से देखने को कहा कि मौजूदा प्रशासनिक तंत्र योजनाबद्ध विकास के लिए कितना पर्याप्त है; इस पर Report on Public Administration (1951) आई। पॉल एपलबी ने भारत सरकार के लिए 1953 में Public Administration in India: A Report of a Survey लिखी। एपलबी के 1953 के सर्वेक्षण की सिफ़ारिश पर मार्च 1954 में नई दिल्ली में भारतीय लोक प्रशासन संस्थान (IIPA) की स्थापना हुई।

एपलबी ने 1956 में Re-examination of India's Administrative System भी लिखी। इन रिपोर्टों का महत्व यह है कि भारत में प्रशासन के अध्ययन और प्रशिक्षण को संस्थागत आधार मिला। यहाँ तक की जानकारी पाठ्यपुस्तकों और जीवनी-स्रोतों से मिली है; रिपोर्टों की विषय-वस्तु का ब्योरा इस पृष्ठ में नहीं दिया गया।

मुख्य तथ्य

विल्सन का निबंध

"The Study of Administration", Political Science Quarterly, खंड 2 अंक 2, जून 1887; द्विभाजन का आधार

गुडनाउ

Politics and Administration, 1900

व्हाइट

Introduction to the Study of Public Administration, 1926; पहली पाठ्यपुस्तक

विलोबी

Principles of Public Administration, 1927

गुलिक-उर्विक

Papers on the Science of Administration, 1937

साइमन

"The Proverbs of Administration", Public Administration Review, 1946; Administrative Behavior, 1947; नोबेल 1978

मिन्नोब्रुक

सम्मेलन-I 1968; मरीनी की पुस्तक 1971; वाल्डो का संपादित खंड 1971

हुड

"New Public Management" शब्द, 1991; सात पहलू

भारत

गोरवाला रिपोर्ट 1951; एपलबी रिपोर्ट 1953; IIPA, मार्च 1954

विश्व बैंक

"Governance and Development", 1992; शासन की चर्चा का आधार

अंतिम जाँच

1 अक्टूबर 2026

परीक्षा में आम ग़लतियाँ

केस स्टडी: साइमन की दो "लोकोक्तियाँ" जो आपस में टकराती हैं

कार्य-उदाहरण: एक ही दफ़्तर, दो पिरामिड (कल्पित, केवल समझाने के लिए)

अभ्यास-प्रश्न (मौलिक, पिछले वर्षों के प्रश्न नहीं)

उत्तर कैसे लिखें (10 अंक, 100 शब्द)

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